|
 |
Правопреемство: международные нормы и постсоветский случай
Объявление на заглавной страничке сайта одной весьма активной украинской общественной организации: «1 лютого о 18.00 біля консульських установ сусідньої нам Російської Федерації відбудеться акція-нагадування «дружній» російській владі…» — это по поводу ЧФ, Севастополя, маяков. Акция называлась «Маякни Путіну — маяки наші».
Участникам ее предлагалось вооружиться свечками-«маяками», которыми надо было как бы «маякнуть».
Постановка вопроса о пересмотре раздела имущества, доставшегося в наследство от Союза, таким образом — это ладно, это акция — модный нынче перфоманс. Но высказывания должностных лиц, например главы ФГИУ, — это уже официальная позиция. Но в таком случае она должна основываться на кропотливом анализе документов.
И потому уместно спросить — на чем основывались слова главы Фонда, что «Черноморский флот России эксплуатирует 187 объектов, являющихся собственностью украинской стороны»? Ведь накануне таких объектов насчитывали меньше сотни, включая тот самый спорный маяк, о котором уже сочинили с полсотни анекдотов. Например, что вводится почасовая плата за свет маяка: «бизнес-время» — для российских кораблей, «ночное» — для украинских, но «входящие бесплатно». Или о том, что светить будет нашим — «жовто-блакитним світлом», а кораблям ЧФ — «триколором».
Если говорить серьезно, то о проблемах в сфере «имущественных» отношений с РФ Украина вспоминает с завидным постоянством. Оно б, может, и хорошо, когда держава по-хозяйски относится к своей собственности («нам чужого не надо, но и своего не отдадим»). Однако есть документы, договора, этой же страной подписанные, согласованные, ратифицированные и однозначно определяющие, что есть «свое» и что «чужое».
Вэтой статье хотелось бы разобраться стаким понятием, как «правопреемство» исконкретным советским его случаем. Пересмотр соглашений по разделу советского имущества повлечет за собой эффект домино, легитимность Украинского государства может частично оказаться подорванной. Начто инамекала российская сторона конфликта. Однако давайте по порядку.
Кувейтский казус
Правопреемство — это переход прав и обязанностей от одного государства к другому в результате изменения их госграниц. Вопрос о правопреемстве возникает только в том случае, если границы «передвинулись» в соответствии с международным правом. Государства, не признающие данных изменений, тем самым считают, что обладателем всех прав и обязанностей в отношении данной территории является государство-предшественник.
В августе 1990 года иракские войска захватили Кувейт. Ирак никогда не признавал независимость Кувейта. В свое время Кувейт был отторгнут Великобританией из состава Ирака, когда выяснилось, что эта провинция очень богата нефтью. Таким образом британцы создали удобный для себя режим, в Кувейте всего 300 тысяч коренного населения, которые естественно тяготели к Британии. Иракцы продолжали считать Кувейт частью своего государства. Они вознамерились восстановить историческую справедливость, вторглись в Кувейт и объявили его своей 19-й провинцией. После этого государство Кувейт фактически перестало существовать, оказалось под контролем иракских войск, органы власти его были распущены. Ирак объявил себя правопреемником Кувейта, потребовал от других государств закрыть свои посольства в захваченной стране.
Если бы иностранные державы выполнили последнее требование, они тем самым признали бы факт принадлежности Кувейта Ираку, а этого никто не хотел делать, кроме Иордании, Ливии и Организации освобождения Палестины. Все остальные государства не согласились с этим. Большинство стран сообщили, что продолжают считать Кувейт независимым государством, но закрывают свои посольства из соображений безопасности. Правительство США не имело возможности так поступить. Они эвакуировали большую часть персонала, оставили несколько человек, которые забаррикадировались внутри посольства и сказали, что продолжают работать.
И вот возник вопрос правопреемства. Раз другие государства не признали изменения границ в пользу Ирака, они не признали и того, что Ирак — правопреемник Кувейта. Никто не стал закрывать кувейтские посольства в Москве, Вашингтоне и других государствах. Эмира Кувейта продолжали считать главой государства, он подписывал договоры. Хотя Кувейт исчез, но правопреемство в государствах, которые не признали изменения границ, не осуществилось. То есть правопреемство происходит не в силу изменения границ, а в силу международного признания последнего.
Предшественники и преемники
Вопросы правопреемства регулируются конвенцией 1978 г. «О правопреемстве в отношении международных договоров» и конвенцией 1983 г. «О правопреемстве в отношении государственной собственности, государственного долга и государственных архивов». Последняя так и не вступила в силу, но положения ее учитываются как кодифицированный международный обычай. Конвенции рассматривают различные возможные ситуации изменения государственных границ.
Первая ситуация: вся территория или часть одного государства переходит к другому государству. Например, случай с ГДР.Договора об объединении не было, просто пять с половиной земель ГДР вошли в состав ФРГ.В этом случае в момент перехода договоры государства-предшественника утрачивают силу на переходящей территории, а договоры государства-преемника вступают в силу.
Когда же в таком случае бывшая ГДР стала частью Европейского сообщества и членом НАТО? В ночь со 2 на 3 октября 1990 г. эти 5,5 восточногерманских земель вошли в состав ФРГ, тогда же все договоры ГДР утратили свою силу и все договоры ФРГ распространили свое действие на вновь приобретенные территории. С того момента граждане СССР могли въезжать на территорию ГДР только с визой, а безвизовый режим, который существовал с ГДР, прекратился.
Государству-преемнику без компенсации переходит все недвижимое госимущество на переходящей территории, а также все движимое, связанное с деятельностью государства-предшественника в отношении переходящей территории. Так, ГДР имела наиболее развитый (после СССР) государственный сектор, и все это имущество перешло в ФРГ.Был создан специальный орган Госкомимущества, который занялся приватизацией. У них она прошла примерно так же, как и у нас. Но одно из дел о приватизации приобрело политический оттенок. За бесценок французской компании был отдан крупнейший нефтеперерабатывающий комплекс под Лейпцигом «Лойна». Сейчас выясняется, что соглашение об этом было принято во время личной встречи канцлера Коля с президентом Миттераном, приватизировала его французская компания, близкая к Соцпартии Миттерана, а в ответ на это партии Коля поступило довольно крупное пожертвование, нигде не зафиксированное, за что Коля и призвали к ответу.
Государственный долг подлежит разделу по соглашению между предшественником и преемником или принимается на себя преемником целиком. Естественно, это произошло в случае объединения ГДР и ФРГ, поскольку ГДР целиком вошла в состав ФРГ.Таким образом, госдолг Германской Демократической Республики ФРГ был аннулирован. Хотя в последние годы существования ГДР она получила очень большие кредиты от ФРГ, эти деньги пропали. СССР был крупным должником и ГДР, и ФРГ.Таким образом, еще больше увеличился долг Советского Союза ФРГ — ныне крупнейшему кредитору России.
Часть территории отделяется от государства-предшественника с образованием нового независимого государства. Вопросы правопреемства в отношении госимущества регулируются так же, как и в первом случае. Международные договоры предшественника действуют на территории нового государства до тех пор, пока либо оно само, либо его представитель не откажется от их выполнения.
Например, у России с Эфиопией был договор, в соответствии с которым обе стороны предоставили друг другу режим наибольшего благоприятствования во внешней торговле. После того, как Эритрея отделилась от Эфиопии, этот режим в отношениях между Россией и Эритреей сохраняется до тех пор, пока одна из сторон от него не откажется.
Конвенция 1983 г. предусматривает полное освобождение нового государства от правопреемства долга государства-предшественника, в том числе и заимствованного для развития территории государства-преемника. Из-за этого положения западные государства и не присоединились к данной конвенции. Несправедливость его очевидна. Эритрея контролирует все морское побережье Эфиопии. За 10 лет до отделения Эритреи от Эфиопии был взят кредит на строительство портовых сооружений на территории именно Эритреи. Теперь последняя отсоединилась, но по этой конвенции долг должна платить Эфиопия, а Эритрея освобождается с нулевым долгом. Такой принцип развивающиеся государства «протащили» в эту конвенцию, поскольку именно они отсоединились от бывших колониальных империй и не хотели, чтобы последние навязывали им часть своего долга. Результат: колониальные империи не присоединяются к документу. Наконец в случае распада или слияния государства все вопросы правопреемства должны решаться по соглашению между преемниками.
Советский случай — бесконечный разговор
Применительно к международным договорам бывшего СССР МИД РФ в специальной ноте от 13 января 1992г. уведомил все государства, что международные договоры Советского Союза сохраняют свою силу в отношении Российской Федерации. В отношении государственной собственности бывшего Советского Союза все государства-преемники обратили в свою собственность движимое и недвижимое имущество СССР, оказавшееся на их территории. Нельзя, однако, сказать, что этот процесс прошел цивилизованно.
Литва объявила о своей независимости от СССР в марте 1990 г., за полтора года до того, как юридически стала независимой. Полтора года Литва прожила в состоянии непризнанного государства. Литовцы хотели отделиться от СССР культурно. В том числе встал вопрос о разделе советского торгового флота, приписанного к порту Клайпеда. Заметим: если бы Литва не входила в состав СССР, Клайпеда никогда бы не вошла в состав Литвы. Это бывший немецкий город Невель, аннексированный у Германии и присоединенный к Литве. Смогла бы сама Литва отобрать его у Германии — вопрос открытый. Кстати, и Вильнюс, не будь Литва в составе Союза, остался бы польским городом. По пакту Риббентропа—Молотова он был отнят у Польши и отдан Литве. Так что когда в Литве скорбят по поводу этого пакта, то они могут на деле выразить его неприятие и передать Польше Вильнюс. Когда решали вопрос, как делить торговый флот, литовцы согласились, что им принадлежит только 20% флота, приписанного к порту Клайпеда. А затем грянул август 1991 г. и все 100% этого флота стали литовской собственностью.
Точно так же Латвия получила один из крупнейших нефтеналивных флотов в мире, т. к. большая часть советских танкеров была приписана к порту Вентспилс. Очень большой флот достался и Грузии, поскольку к порту Поти было приписано много современных судов. России достались атомные ледоколы, приписанные к порту Мурманск. Понятно, что сама Латвия, если бы работала день и ночь 300 лет, такой флот не построила бы, а теперь имеет его совершенно бесплатно.
Как видим, справедливости в таком дележе немного. Кто пострадал от этого? Естественно, те республики, чье население вносило наибольший вклад во всесоюзный бюджет. Это Россия, Украина, Белоруссия, отчасти Казахстан. Остальным республикам все, что они зарабатывали, так и осталось. Их вклад в союзную копилку был весьма незначительным, и они от дележа только приобрели.
Например, нефтегазовые месторождения Западной Сибири. Было известно, что там есть нефть, но никто ее не добывал, потому что высокой была стоимость добычи и перекачки на тысячи километров. Но когда к началу 70-х годов стали исчерпываться кавказские месторождения, начали разрабатывать залежи в Западной Сибири. На это ушли громадные капиталовложения. Все население Советского Союза недополучало в зарплатах, пенсиях, пособиях — эти деньги шли на строительство трубопроводов, городов на пустом месте. В 1991 году СССР распался и жители других республик, в том числе Украины, Белоруссии, которые косвенно участвовали в освоении этих месторождений, ничего от этого не поимели. Правда, это вопрос эффективности той же украинской дипломатии, которой маяки оказались дороже более серьезных вещей. Может, маяки нужны НАТО? Тогда, конечно, дело другое…
В отношении госдолга бывшего СССР Россия заключила соглашение с 11 республиками-правопреемницами о принятии на себя государственного долга Союза в обмен на отказ этих государств от претензий на собственность СССР за границей. Эти соглашения не подписаны со странами Балтии, которые вообще не считают себя связанными бывшими долгами СССР.В 1986 г. был торжественно открыт Новоталлиннский порт. Его построили финны за кредит, который был выдан советскому правительству. Теперь этот порт обогащает Эстонское государство, но кредит Финляндии выплачивает Россия. Эстония дважды получает с этого порта: во-первых, он ей даром достался, во-вторых — все доходы от эксплуатации текут в эстонскую казну.
Первоначально бывшие правопреемники Союза собрались на конференцию и поделили государственный долг СССР.Доля России в нем составила 61%. Все остальное приходилось на республики, в том числе 16% на Украину. Теперь госдолг России — 100%. Причем до сих пор не ратифицировали это соглашение Украина и Грузия. Они не обслуживают свои 16% долга, но сохранили право требовать 16% имущества СССР за границей. Если Ирак начнет расплачиваться по кредитам с Россией, Украина сразу появится и скажет, что 16% — это ее. В данном случае это уже проблема России, почему ребром не поставлен вопрос перед Украиной: либо мы ратифицируем это соглашение, либо вместе с россиянами общаетесь с зарубежными кредиторами по поводу 16% доли долга. Украина не делает ни того ни другого. Как всегда, она занимает самую выгодную позицию: все права и никаких обязательств.
На место СССР
Лишь в отношении членства в международных организациях РФ выступила как единственный правопреемник Союза. Часто можно услышать, даже от высокопоставленных лиц, что Россия — единственный правопреемник СССР.Это неправильно. Если бы Россия была таковым, то в ее собственность перешла бы вся государственная собственность Союза СССР, а это все железные дороги, порты, линии электропередач, все самое ценное, что есть везде.
Россия — единственный правопреемник в вопросах, касающихся членства в международных организациях. Она заняла место Союза в ООН и получила право вето. Досталось России место Советского Союза также в УЕФА и ФИФА, поэтому именно ее команда и выступила на чемпионате мира 1994 года. Наверное, каждый может сделать свои выводы об эффективности нашей дипломатии по целой группе вопросов.
Поскольку договор о дружбе с Россией (1997 г.) довольно расплывчат, а других соглашений общественности не демонстрируют, то судить о той же проблеме маяков мы можем, только исходя из психологического фона. Вероятно, если бы Украина и впрямь имела право отобрать маяки (или вернуть, но если они раньше были советскими, то опять-таки возникает казус), то сделала бы это мгновенно, ведь России идти на обострение незачем. Но МИД в той или иной форме натравливает на российских моряков общественную организацию юных и не очень националистов. Значит, дело нечисто? Значит, Украина не в своем праве? А вот если бы Украина взяла на себя 16% долга, то и получила бы право на 16% зарубежных активов — вот тогда и в мире, и в Москве на нее смотрели бы серьезно… И, вполне возможно, дали бы ей то, чего она хочет.
Если бы целью этой «нашей» дипломатии было не членство в НАТО, а процветание Украины, то многим прозападно настроенным мидовцам пришлось бы отвечать на вопрос, как одна из крупнейших промышленных держав мира оказалась в полном упадке, а затем, восстановив кровью и потом наполовину утраченное, в прошлом году снова начала терять. Но это не только к ним вопрос, а ко всем, у кого проблема с маяком.
